RESTRICTEDORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL COMERCIOS/WPGR/W/27/Rev.1
7 de mayo de 1999
(99-1867)
Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS
CUESTIONES PARA DEBATES FUTUROS SOBRE MEDIDAS DE
SALVAGUARDIA URGENTES
Nota de la Secretaría
Revisión
1. La Secretaría ha preparado la presente revisión de una nota anterior de fecha 20 de noviembre
de 1998, a petición del Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS.  La revisión tiene en cuenta los
debates relativos a las cuestiones relacionadas con las salvaguardias, que tuvieron lugar en lasreuniones del Grupo de Trabajo del 1º de diciembre de 1998, 19 de febrero y 16 de abril de 1999.
Para facilitar la referencia, cualesquiera modificaciones sustantivas de la versión inicial se indica en
cursiva.
2. La nota examina en primer lugar, las formas posibles de un mecanismo de salvaguardia en el
marco del AGCS.  Analiza luego las cuestiones que se han de seguir debatiendo a partir de unesquema presentado por Venezuela (documento sin signatura Nº 5412, de 14 de octubre de 1998), de
las contribuciones de los Miembros a las reuniones del Grupo de Trabajo y del precedente que
establece el artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias.
I. Formas posibles de un mecanismo de salvaguardia
3. Los Miembros han sugerido varias formas posibles del mecanismo de salvaguardia en el
marco del AGCS.  Una opinión es que se siga de cerca el mecanismo aplicado en la esfera de las
mercancías.  Ese mecanismo podría incluir criterios cuantitativos y limitaciones de procedimiento.
La aplicabilidad de los conceptos enunciados en el Acuerdo sobre Salvaguardias al contexto del
AGCS ya se examinó en una nota anterior de la Secretaría (S/WPGR/W/8).
4. Una segunda opinión es que se incluyan disposiciones tipo salvaguardia para sectores
específicos en la lista de compromisos específicos de los Miembros (este punto de vista se expuso en
una comunicación de los Estados Unidos, distribu ida con la signatura S/WPGR/W/17).  Es posible
que aún se necesite elaborar normas a efectos de su aplicación por los Miembros que incluyan esas
disposiciones tipo salvaguardia en sus listas.  Se ha sugerido que esas normas -generales o específicas
por sector o por modo- podrían prescribir que el Mi embro que incluya en su lista una disposición tipo
salvaguardia para un sector determinado la acompañe del compromiso de liberalizar ese sector.
Presumiblemente, el grado de liberalización que justificaría la inclusión de una disposición desalvaguardia se determinaría mediante negociaciones entre el Miembro interesado y sus interlocutores
comerciales.  Sin embargo, se han expresado preocupaciones por entender que la capacidad de
negociar la inclusión de salvaguardias podía depender del poder de negociación, lo que dejaría en
situación de desventaja a las pequeñas economías; que podría resultar conceptual y políticamente
difícil determinar los sectores en que era probab le que surgieran "circunstancias imprevistas" o
señalar de algún modo las posibles esferas para la aplicación de salvaguardias;  y que el AGCS no
tiene base jurídica para sostener un enfoque condicional y/o por sectores específicos para la
inclusión de salvaguardias.S/WPGR/W/27/Rev.1
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5. Un tercer modelo es el que figura en el artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura.  La
disposición pertinente no exige la existencia de daño para la rama de la producción nacional como
fundamento para el recurso a la medida de salvaguardia.  Esas medidas son activadas por un aumento
del volumen de las importaciones o por una reducción del precio de las importaciones, y autoriza la
imposición de derechos adicionales sujetos a límites especificados.  El volumen de activación, quelleva a la aplicación no discriminatoria de derechos adicionales, es sensible al grado de penetración de
las importaciones, mientras que el precio de activación, que puede llevar a la imposición de derechos
adicionales fijados sobre la base de cada envío diferente de mercancías, guarda relación con los
precios en un determinado año base expresados en moneda nacional.  Sin embargo, se expresaron
dudas acerca de la posibilidad de cumplir en la esfera de los servicios requisitos tan estrictos en
materia de datos.  Por otra parte, se adujo que el problema de los datos también se da en la esfera de
las mercancías; esas dudas no deberían impedir la instauración de un mecanismo que es bastanteflexible en términos de la prueba cuantitativa e incluye limitaciones de procedimientos adecuadas.
6. Una cuarta alternativa sería usar como modelo el artículo 6 del Acuerdo sobre los Textiles y
el Vestido que prevé un mecanismo de salvaguardia de transición para los productos que aún no estén
integrados en el GATT de 1994 y que no estén sometidos a restricciones.  En la aplicación de las
salvaguardias se prevé un trato especial para los pequeños exportadores, los países menosadelantados, los productores de lana, el comercio de perfeccionamiento pasivo y las industrias
artesanales.  Los Miembros deben demostrar que las importaciones de un determinado producto del
país en cuestión han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan causar un perjuicio grave a la
rama de producción nacional que produce productos similares y/o directamente competidores.  La
salvaguardia se aplica selectivamente a determinados exportadores.  No obstante, se ha aducido que
este procedimiento parece contravenir el principio de la no discriminación consagrado en el
artículo X y que exige una cantidad considerable de datos.
7. Las discusiones recientes se han centrado en las ventajas e inconvenientes de las
salvaguardias en sectores específicos por comparación con las salvaguardias horizontales.  Se ha
llegado a una distinción conceptual en este contexto entre las salvaguardias por sectores específicos
a negociar caso por caso para incluirlas en las listas y las salvaguardias que se basarían en algunos
principios convenidos en común.  Sin embargo, además de las reservas antes mencionadas
(párrafo 4), se ha observado que la existencia paralela de diversas variantes de salvaguardias podría
llevar a la fragmentación del sistema y afectar a la transparencia.  Estaría a disposición de todos los
Miembros un mecanismo horizontal, basado en cr iterios de aplicación general, siempre que la
situación en un sector determinado y, de ser posible, el modo de oferta se ajustara a los criterios
pertinentes.  Sin embargo, aparte de las cuestiones relativas a la conveniencia, se expresaron dudasen cuanto si a un sistema de base tan amplia se podría sujetar a disciplinas tan efectivas (véase
asimismo la sección II.5).  También se ha discuti do la idea de si un mecanismo de salvaguardia
concebido para ser de aplicación general se podía utilizar únicamente en sectores considerados
propensos a situaciones de crisis.  Ahora bien, la selección de esos sectores podía resultar difícil, e
incluso afectar de manera desfavorable a las decisiones en materia de comercio e inversiones.
II. Lista de cuestiones para debates futuros
1. Definición y alcance de salvaguardias en servicios
- Sujeto activo:  ¿quién aplica la salvaguardia? Por ejemplo, gobierno, colegios
profesionales, bancos centrales
8. Normalmente serán los Miembros quienes apliquen las salvaguardias.  Cabe imaginar que un
Miembro pueda delegar esa responsabilidad en un organismo determinado.  Con arreglo al AGCS, las
medidas que adoptan los Miembros se definen en sentido amplio para incluir las medidas adoptadas
por gobiernos centrales, regionales o locales, así como por instituciones no gubernamentales enS/WPGR/W/27/Rev.1
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ejercicio de facultades en ellas delegadas por esos gobiernos.  Por consiguiente, en el contexto de la
OMC se puede responsabilizar a los gobiernos de las decisiones y medidas que afecten al comercio de
servicios adoptadas por instituciones no gubernamentales, por ejemplo las que reglamentan
determinados sectores de servicios, que ejercen facultades delegadas.  Esto puede resultar pertinente si
esas instituciones son las encargadas de administrar las medidas de salvaguardia.  Según otra opinión,
únicamente deberían adoptar medidas de salvagu ardia los gobiernos, quedando así excluidos los
organismos, cuyos poderes son delegados.
- Sujeto pasivo:  ¿A quién se aplica?  País, sector productivo de un país, empresa
particular
9. Esta cuestión abarca dos aspectos vinculados entre sí:  en primer lugar, en nombre de quién se
adopta la medida de salvaguardia y, en segundo lugar, contra quién se adopta.  En la esfera de las
mercancías la medida de salvaguardia se adopt a en nombre de una rama de producción nacional, que
se define como el conjunto de los productores de los productos similares o directamente competidores
que operen dentro del territorio de un Miembro o aquellos cuya producción conjunta de productos
similares o directamente competidores constituya una proporción importante de la producción
nacional total de esos productos.  Una de las opiniones expresadas en el Grupo de Trabajo es que debe
seguirse el precedente de la esfera de las mercancías y adoptarse medidas de salvaguardia paraproteger a todos los proveedores establecidos en el territorio nacional que suministren servicios
similares o directamente competidores, independientemente de la propiedad y el control.  Según este
punto de vista, no sería conveniente utilizar, a efectos de una medida de salvaguardia, la definición
pertinente del artículo XXVIII del AGCS respecto de lo que se entiende por rama de producción
nacional.
10. Otra opinión es que debe disponerse de medidas de salvaguardia para proteger la rama de
producción nacional, entendiéndose por tal todas las personas físicas y jurídicas del Miembro que
adopta la medida que proveen servicios similares o directamente competidores.  Según este punto de
vista, la distinción entre entidades nacionales y extranjeras debería basarse en la definición pertinente
del artículo XXVIII del AGCS.  Aun cuando se ha aducido que la legislación interna de algunos
Miembros no permitiría que se estableciera es a distinción, también se ha señalado que no habría
obligación de introducirla .
11. La respuesta al segundo aspecto de la cuestión, es decir, contra quién se adopta la medida de
salvaguardia, depende de la respuesta que se dé al primer aspecto:  sufrirán las consecuencias de la
medida quienes no se beneficien de ella.  Parecería, por lo tanto, que se podría adoptar una medida de
salvaguardia ya sea sólo contra los proveedores de productos similares o directamente competidores
establecidos fuera del territorio del Miembro que adopta esa medida, o también contra los proveedoresextranjeros de esos productos que estén establecidos en el territorio del Miembro.  Resulta pertinente
hacer dos observaciones.  En primer lugar, aun los Miembros que desean hacer una distinción dentro
de la categoría de proveedores establecidos en el territorio nacional sobre la base de la nacionalidad
han indicado que deben respetarse los "derechos adquiridos" de los proveedores extranjeros, y que no
se deben adoptar medidas que fuercen a la desinversión.  (Sería preciso examinar en detalle qué seentiende por protección de derechos adquiridos y si ello es compatible con el trato NMF.)  En
segundo lugar, habida cuenta de que el artículo X estipula que las medidas de salvaguardia urgentes
deben estar "basadas en el principio de no discriminación", queda claro que las medidas de
salvaguardia no pueden ser selectivas sino que deben aplicarse sobre la base del trato NMF a todos los
servicios y proveedores de servicios extranjeros.S/WPGR/W/27/Rev.1
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- Objeto:  ¿Qué estaría cubierto?  ¿Servicios de todo tipo?  ¿Qué sectores?  ¿Cuáles
modos de prestación?
12. Una opinión expuesta es que se establezca una disposición general de salvaguardia de
conformidad con el artículo X que abarque todos lo s servicios y sectores.  Según otra opinión, las
medidas de salvaguardia sólo deberían aplicarse en determinados sectores en que resulte posible
presentar pruebas cuantitativas suficientes.
13. En lo que concierne a los modos de suministro, se ha aducido que se adopten medidas de
salvaguardia en relación con todos ellos o que sea el Miembro que ha invocado el artículo el que elija
el modo en función de los objetivos de política perseguidos .  Se ha sostenido que la aplicación de
medidas de salvaguardia específicas por modo puede provocar distorsiones económicas y resultar
ineficaz ya que los proveedores extranjeros podrían eludirlas optando por modos de suministro norestringidos.  Sin embargo, no hay que sobreestimar esta posibilidad porque cambiar de modo puede
resultar oneroso .  La otra opinión es que sólo cabe adoptar las medidas con respecto a determinados
modos.  Se ha sostenido que puede ser contraproducente intentar abarcar todos los modos de
suministro;  por ejemplo, si el objetivo de una medida de salvaguardia es evitar el desempleo,
posiblemente no tendría sentido restringir nuevas inversiones o tomar medidas contra empresasextranjeras establecidas en el territorio nacional.  A este respecto también pueden resultar pertinentes
las cuestiones tratadas en el punto anterior.
2. Situaciones que justifican su aplicación.  Tipo de daño
14. Una opinión es que debe seguirse el precedente que establecen el artículo XIX del GATT
de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias.  Con objeto de determinar si el aumento de lasimportaciones ha causado o amenaza causar un daño grave a una rama de producción nacional
deberían aplicarse, mutatis mutandis , las disposiciones de los apartados a) y b) del párrafo 2 del
artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias:
"a) En la investigación para determinar si el aumento de las importaciones ha causado o
amenaza causar un daño grave a una rama de producción nacional a tenor del presenteAcuerdo, las autoridades competentes evaluarán todos los factores pertinentes de
carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de esa rama de
producción, en particular el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del
producto de que se trate en términos absolutos y relativos, la parte del mercado
interno absorbida por las importaciones en aumento, los cambios en el nivel de
ventas, la producción, la productividad, la utilización de la capacidad, las ganancias y
pérdidas y el empleo.
b) No se efectuará la determinación a que se refiere el apartado a) del presente párrafo a
menos que la investigación demuestre, sobre la base de pruebas objetivas, la
existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones del
producto de que se trate y el daño grave o la amenaza de daño grave.  Cuando haya
otros factores, distintos del aumento de las importaciones, que al mismo tiempocausen daño a la rama de producción nacional, este daño no se atribuirá al aumento de
las importaciones."
15. Quizá convenga sustituir el concepto de "importaciones" por el de "consumo de servicios
extranjeros" para abarcar los cuatro modos de suministro;  también sería necesario determinar si debe
hacerse referencia a la "rama de producción nacional", como en el texto arriba citado, o a la "industrianacional".S/WPGR/W/27/Rev.1
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16. La otra opinión es que en la esfera de los servicios, dada la situación de las estadísticas,
probablemente sea difícil demostrar que existe daño y que éste ha sido causado por el aumento de las
importaciones.  Sin embargo se ha señalado que los problemas relativos a los datos en la esfera de
las mercancías no han impedido la creación de mecanismos antidumping y otros similares cuyo
funcionamiento se basa en gran me dida en información empírica.
17. Se ha sugerido asimismo que toda medida de salvaguardia debe tomar además en cuenta el
interés público en sentido más amplio y no tan sólo las consideraciones referidas específicamente a la
rama de producción.  A este respecto se podría recurrir al artículo 3 del Acuerdo sobre
Salvaguardias.  Sin embargo, había que aclarar el concepto "interés público" que, según una
opinión, parece dejar de momento demasiada libertad de acción .
18. A fin de facilitar los trabajos futuros, quizá convendría llegar a una visión más clara de las
circunstancias que justificarían la adopción de me didas de salvaguardia;  se ha señalado que la mera
referencia a "circunstancias imprevistas" puede no ser bastante precisa .
3. Medidas temporales o provisionales - períodos de aplicación
19. Los Miembros parecen estar de acuerdo respecto del carácter temporal que debe tener toda
medida de salvaguardia.  También se ha opinado que toda medida de salvaguardia debe liberalizarseprogresivamente durante el período de aplicación.  El artículo 7 del Acuerdo sobre Salvaguardias, que
trata de la duración y examen de las medidas de salvaguardia, puede ser pertinente.  Allí se establecen
normas detalladas sobre el período de aplicación de esas medidas y el período que debe transcurrir
antes de que se pueda aplicar nuevamente una medida de salvaguardia a un producto anteriormente
sujeto a una medida de esa índole.  Se sugirió la conveniencia de prestar especial atención al
principio del ajuste en el momento de definir las condiciones y modalidades de la adopción de
medidas de salvaguardia .
20. En lo que concierne a las medidas de salvaguardia provisionales, quizá sería útil tomar en
cuenta el artículo 6 del Acuerdo sobre Salvaguardias, que autoriza su adopción en "circunstancias
críticas, en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable … en virtud de unadeterminación preliminar de la existencia de pruebas claras de que el aumento de las importaciones ha
causado o amenaza causar un daño grave".
4. Compensación
21. Según un punto de vista, se podría utilizar como modelo el artículo 8 del Acuerdo sobre
Salvaguardias.  sin embargo se expresaron reservas con respecto al ciertas imprecisiones de
definición y las dificultades que entrañaría la determinación del nivel de compensación.  Según otro
punto de vista, la necesidad de otorgar una compensación se podía condicionar al tipo de ajusteprevisto y al carácter de los servicios y de la rama de producción de que se tratara.  Se mencionó
también el concepto de trato especial y diferenciado para los países en desarrollo.
5. Procedimientos aplicables.  La investigación del daño.  Ejemplo:  estadísticas, declaraciones
del impuesto sobre la renta y del IVA, crecimiento del sector consolidado
22. Aunque no se han dado opiniones detalladas, parece obvio que se precisará una investigación.
Se ha sugerido como punto de partida  el artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias, que trata de la
investigación.  Allí se estipula que sólo se podrá aplicar una medida de salvaguardia después de una
investigación, y se prescribe el procedimiento que debe seguirse.  Para la determinación de la
existencia de daño, se propusieron como pertinentes los conceptos recogidos en el apartado a) del
párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias.  El requisito de la relación de causalidaden la esfera de las mercancías, es decir el apartado b) del párrafo 2 del artículo 4 del Acuerdo sobreS/WPGR/W/27/Rev.1
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Salvaguardias, debería trasladarse al contexto de los servicios, a condición de que se modificaran
algunos términos fundamentales.  Se señaló que el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI
del GATT (Acuerdo Antidumping) contenía un enfoque que preveía la flexibilidad necesaria para los
casos de determinación de la existencia de daño, al permitir la adopción de medidas basadas en la
"mejor información disponible" y la posibilidad de  celebrar consultas con los Miembros afectados
durante una investigación.
23. Entre los indicadores que se utilizarían para determinar la existencia de daño figurarían,
entre otros:  las pérdidas sufridas por los proveedores nacionales;  la disminución de la capacidad de
utilización;  las reducciones de la capacidad;  el descenso de las ventas;  la disminución de la
productividad;  la reducción de los precios y las modificaciones de la estructura de los precios;  la
disminución del número de proveedores nacionales;  así como la contracción del empleo.  El
aumento de la oferta exterior se reflejaría en la s declaraciones de impuestos (por ejemplo en  los
impuestos sobre las ventas);  los indicadores relativos a las transacciones financieras;  las
estadísticas compiladas por asociaciones profesionales o reguladores competentes (con inclusión de
información relativa a la participación en el merc ado o el número de profesionales extranjeros);  las
corrientes de capital;  y la cifra de ingresos.  En la determinación de la relación de causalidad se
podrían utilizar series de datos (realización antes y después de la entrada en el mercado) del mismomodo que en la esfera de las mercancías;  la carga de la prueba recaería en la parte invocante.  Se
señaló que se podría utilizar cualquier tipo de información administrativa;  el nivel de la prueba no
necesitaría ser tan elevado en esos casos como en las causas penales.
24. Se expresó el temor de que, aun en el caso de que estuviera disponible, esa información se
hallaría sujeta a limitaciones relativas a la confidencialidad, pero también se señaló que esa clase delimitaciones no ha supuesto nunca un problema en las causas antidumping o de salvaguardias en
relación con las mercancías.  El párrafo 2 del artículo 3 del Acuerdo sobre Salvaguardias especifica
el tratamiento de la información confidencial.
6. Medidas aplicables.  Principios de trato nacional y no discriminación
25. Al parecer hay acuerdo en que las medidas de salvaguardia sólo deben aplicarse en la medida
necesaria para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el reajuste, como lo establece el artículo 5
del Acuerdo sobre Salvaguardias.  Las medidas de salvaguardia podrían adoptar la forma de
restricciones temporales del acceso a los mercados o de una suspensión temporal del principio de trato
nacional.  Aunque se ha sugerido que las medidas podrían también adoptar la forma de restricciones
cambiarias y limitaciones a los movimientos de capital, éstas pueden plantear problemas de
compatibilidad con el artículo XI del AGCS.  Cabe suponer que las medidas de salvaguardia
entrañen la suspensión temporal de otras obligaciones resultantes, por ejemplo, de compromisosadicionales contraídos en el marco del artículo XVIII, pero hasta ahora no se han manifestado
opiniones concretas al respecto.  Tampoco se ha celebrado un debate a fondo sobre si determinados
tipos de medidas (por ejemplo, las subvenciones) serían preferibles a otros (por ejemplo, los
contingentes).  No obstante, se ha suscitado la posibilidad de limitar el alcance de las medidas de
salvaguardia exclusivamente a las que entran en el ámbito del artículo XVI .
26. Son igualmente pertinentes algunas de las cuestiones tratadas en otros puntos, por ejemplo las
relativas a la aplicación modal de las medidas de salvaguardia.
7. Notificación y transparencia
27. Los Miembros han hecho hincapié en la necesidad de transparencia y notificación anticipada,
pero no hubo un debate específico al respecto.  Las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobreSalvaguardias incluyen las siguientes:  el artículo 3, que trata de la investigación y prescribe un aviso
razonable a todas las partes interesadas, audiencias públicas y la publicación de las constataciones;  elS/WPGR/W/27/Rev.1
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artículo 12, que trata de las notificaciones y consultas y prescribe la notificación al Comité de
Salvaguardias en cada fase, cuando se inicie un proceso de investigación, cuando se constate que
existe daño grave y cuando se adopte la decisión de aplicar una medida, así como la oportunidad de
celebrar consultas previas que ha de darse a los Miembros que tengan un interés sustancial como
exportadores del producto de que se trate;  y el artículo 13, que trata de la vigilancia y establece elComité de Salvaguardias, una de cuyas funciones es vigilar la aplicación del Acuerdo sobre
Salvaguardias.
8. Trato especial y diferenciado
28. Algunos Miembros han sugerido que se dé trato especial y diferenciado a los países en
desarrollo.  El artículo 9 del Acuerdo sobre Salvaguardias, que trata de los países en desarrollo
Miembros, puede ser pertinente.  Allí se estipula que no se aplicarán medidas de salvaguardia contra
un producto originario de un país en desarrollo Miembro cuando la parte que corresponda a éste en lasimportaciones realizadas por el Miembro importador no exceda de ciertos niveles máximos. Este
artículo también concede a los países en desarrollo una mayor flexibilidad respecto del período
durante el cual pueden aplicar una medida de salvaguardia, así como respecto del período que debe
transcurrir antes de que se pueda aplicar nuevamente una medida de salvaguardia a un producto
anteriormente sujeto a una medida de esa índole.
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