RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/NGBT/W/5
9defebrero de1995
DEL COMERCIO(95-0283)
Grupo deNegociación sobre Telecomunicaciones Básicas Original: inglés
COMUNICACI ÓNDELOSESTADOS UNIDOS
Medidas reglamentarias procompetitivas yotras paraelacceso efectivo
alosmercados deservicios detelecomunicaciones básicas
Enlossectores deservicios enqueseasume elcompromiso denación másfavorecida (NMF),
lasdisposiciones reglamentarias ydelapolítica decompetencia pueden afectar sustancialmente elvalor
relativo deloscompromisos deacceso alosmercados. Cuando losrespectivos mercados deservicios
delosmiembros sondeunadimensión económica comparable, lasdiferencias enlasdisposiciones
reglamentarias ydelapolítica decompetencia pueden conducir aunintercambio deventajas desigual
aunque sehayan asumido compromisos idénticos sobre acceso alosmercados.
Laexperiencia delosEstados Unidos alpasar deunrégimen demonopolio aunodesuministro
competitivo delosservicios detelecomunicaciones básicas hapuesto demanifiesto lanecesidad de
unsistema reglamentario procompetitivo. Laexposición quesehaceseguidamente, aligual queel
ejemplo objeto delanexo, tienen porfinalidad aclarar esepunto devista. Resulta esencial que,aefectos
delaliberalizaciónprogresivadelcomerciodeserviciosdetelecomunicacionesbásicas,loscompromisos
deacceso alosmercados vayan acompañados delcompromiso de:
- establecer disciplinas paralainterconexión deproveedores competidores deservicios
detelecomunicaciones básicas;
- aplicar medidas desalvaguardia delacompetencia respecto lasempresas dominantes;
- garantizar latransparencia delproceso dereglamentación; y
- garantizar laindependencia delasautoridades reguladoras.
Espreciso entender laimportancia decadaunadeesascuatro disciplinas parapoder evaluar
conexactitud lacalidad deloscompromisos deacceso alosmercados. Setratadecuatro disciplinas
queapuntan endefinitiva agarantizar unacceso efectivo alosmercados yaatraer porendelainversión
privada, nacional yextranjera, hacia aquellos segmentos delmercado queseabren porprimera vez
alacompetencia.
Estados Unidos estansólounodelosvarios países conunaexperiencia porcompartir sobre
laarticulación deunaestructura reglamentaria procompetitiva delastelecomunicaciones básicas. El
conocimiento delasexperiencias ylecciones extraídas porotros resulta esencial paraquelaspartes
enesteGrupo deNegociación lleven adelante suesfuerzo colectivo encaminado anegociar la
liberalización progresiva delcomercio delosservicios detelecomunicaciones básicas.S/NGBT/W/5
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I. Reglamentación delainterconexión
Serequieren normas claras yprocedimientos efectivos deobservancia enlorelativo ala
interconexión alaempresa dominante deexplotación delareddeservicios públicos detransporte de
telecomunicaciones1aefectos delestablecimiento deunmercado competitivo para:
a) losservicios devalor añadido;
b) lasredes privadas (grupos cerrados deusuarios); y
c) lacompetencia basada enlareventa ylainfraestructura enelsector delosservicios
detelecomunicaciones básicas.
Lainterconexión puede darse deredared,oderedaproveedor deservicios; también puede
serforzosa pordecisión delpoder público; opuede quedar sujeta anegociaciones entre particulares.
Enelcasodelaobtención delacceso alareddeunaempresa dominante deexplotación delared,
seprecisan políticas deinterconexión forzosa paracontrarrestar larenuencia natural delaempresa
dominante deexplotación delaredadarunacceso competitivo anuevos proveedores deservicios.
Porempresa dominante deexplotación delaredseentiende ladotada depoder sobre elmercado;
estoes,delpoder decontrolar elprecio oelsuministro deservicios detelecomunicaciones básicas
(losantiguos monopolios ylosactuales, porejemplo). Esecontrol puede ejercerse através delas
condiciones impuestas paralautilización delainfraestructura delaredpública detelecomunicaciones,
creándose asíunefecto limitador paraelsuministro deservicios competitivos.
Enconsecuencia, lospaíses queoptan porlacompetencia enelsector delosservicios básicos
deben prever unareglamentación delainterconexión afindegarantizar queelacceso alareddela
empresa dominante deexplotación seaabierto yeconómico yestébasado enloscostos. Lafaltade
unrégimen reglamentario procompetitivo paralainterconexión alaempresa dominante deexplotación
delaredpuede traerconsigo:
- laexclusión decompetidores deservicios quetengan efectos limitadores ola
discriminación enlaconcesión delacceso acomponentes yservicios delared;
- unadiscriminación deprecios yelevación decostos paraloscompetidores através
delaagrupación detarifas, elcobro detasasexcesivas porlíneaarrendada, etc.; y
- laimposición decondiciones técnicas deinterconexión discriminatorias quehagan que
paraloscompetidoresresultedifícilinstalarelequiporequerido2uofrecerlaportabilidad
denúmeros yfunciones deinformación pormedio delared.
II. Medidas desalvaguardia delacompetencia
Lasmedidas desalvaguardia delacompetencia sonnecesarias paragarantizar laactuación
nodiscriminatoria delaempresa dominante deexplotación delared,lacualpuede competir directamente
oporconducto deunasociedad afiliada enlossegmentos delmercado queseabren alacompetencia.
1Denominada enadelante "empresa dominante deexplotación delared".
2Porejemplo, unasegunda empresa deexplotación delaredsólopodrá ofrecer unacalidad deservicio inferior
aladelaempresa dominante deexplotación delaredsiseleconcede paralainterconexión únicamente ellado
delínea envezdelladodeenlace.S/NGBT/W/5
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Elobjetivo deesasmedidas desalvaguardia esimpedir quelaempresa dominante abuse desupoder
sobre elmercado.
Atítulo deejemplo deactuaciones anticompetitivas potenciales deunaempresa dominante de
explotación delared,cabecitarlassiguientes:
- lasubvención cruzada deunservicio competitivo coningresos procedentes deservicios
delaredpública, denoestarprescrita laseparación contable3;
- lasobretasación delacceso decompetidores asured,socapadelasobligaciones
inherentes aunservicio universal; y
- ladiscriminación enlaconcesión delacceso asureddeservicios públicos detransporte
detelecomunicaciones.
Lasmedidas desalvaguardia delacompetencia sonnecesarias paraasegurar lamarcha detodo
régimen deinterconexión, tantoenloquerespecta alosservicios devalor añadido, lasredes privadas
ylosgrupos cerrados deusuarios como alacompetencia enelsector deredes yservicios de
telecomunicaciones básicas.4Lasmedidas desalvaguardia delacompetencia sontambién importantes
paragarantizar quetodaalianza internacional seatenga alasnormas convenidas paracombatir las
actuaciones anticompetitivas. Porúltimo, esprobable quelasempresas dominantes deexplotación
delarednosujetas amedidas desalvaguardia delacompetencia tarden másenreequilibrar sustasas
paracomunicaciones locales ydelarga distancia, enaquellos casos enqueestasúltimas hanservido
tradicionalmente parasubvencionar alasprimeras.
Lassalvaguardias delacompetencia tendentes aimpedir laactuación anticompetitiva delas
empresas dominantes deexplotación delaredpueden incluir, entre otras, lassiguientes medidas:
- laexigencia deunacontabilidad separada paralosservicios reglamentados yno
reglamentados (competitivos);
- laexigencia deunaseparación estructural;
- laimposición denormas quegaranticen quelaempresa dominante deexplotación de
laredconceda asuscompetidores elacceso asusredes yservicios públicos de
3Estopodría darlugar alafijación deprecios predatorios enlossegmentos delmercado queseabren ala
competencia (precios internacionalmente excluyentes delosaplicados porlacompetencia, v.g., pordebajo de
loscostos marginales).
4Otro ejemplo eseldelareventa decircuitos privados arrendados internacionales (oreventa simple
internacional). Laautorización deesaclase dereventa sobre unabaseexclusivamente jurídica nobastará para
garantizar quelasempresas estén realmente encondiciones deobtener acceso alasinstalaciones delareden
condicioneseconómicas,dadalapropensiónnaturaldelaempresadominantedeexplotacióndelaredadiscriminar
aloscompetidores. Porello,laComisión Federal deComunicaciones (Federal Communications Commission,
FCC) exige, como condición paralaaprobación deunaoperación dereventa simple internacional, queelmercado
dedestino brinde alasempresas estadounidenses oportunidades dereventa equivalentes. Éstas comprenden las
siguientes: 1)entrada librealmercado dereventa internacional paralasempresas consedeenlosEstados Unidos;
2)tratonodiscriminatorio delasempresas consedeenlosEstados Unidos; y3)laposibilidad paralasempresas
consedeenlosEstados Unidos deproceder aunainterconexión económica delaslíneas privadas internacionales
alaredpública conconmutación enambos extremos.S/NGBT/W/5
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transportedetelecomunicacionesylautilizacióndelosmismosencondicionesnomenos
favorables quelasconcedidas asímisma oasusafiliadas;
- laimposición denormas quegaranticen ladivulgación oportuna delasnormas técnicas
ylasmodificaciones delasredes deservicios públicos detransporte de
telecomunicaciones ysusinterfaces.
III. Transparencia
Laexistencia deunproceso transparente deformulación denormas yatención dereclamaciones
resulta crucial paraelestablecimiento deunmercado equitativo ycompetitivo deredes yservicios
detelecomunicaciones básicas. Latransparencia comporta tresgrandes ventajas:
- enprimer lugar, elhecho dequelaspartes interesadas puedan exponer públicamente
suspuntos devistapermite quelaautoridad reguladora elabore normas quecoadyuven
máseficazmentealaconsecucióndesusobjetivosdepolítica(porejemplo,lasustitución
deunsuministro exclusivo deservicios detelecomunicaciones básicas poruno
competitivo enunsegmento delmercado oenvarios);
- ensegundo lugar, latransparencia dalegitimidad alproceso reglamentario ymás
confianza pública enlaequidad delmismo. Tallegitimidad escrucial cuando la
autoridad reguladora hadesupervisar laintroducción deunacompetencia agranescala;
y
- porúltimo, latransparencia promueve lacompetencia enlaesfera delas
telecomunicaciones.
Lasobligaciones enmateria detransparencia contenidas enelartículo IIIdelAGCS yelAnexo
sobre Telecomunicaciones rigen respecto delasmedidas oficiales deaplicación general tomadas por
lasautoridades deregulación delastelecomunicaciones delosmiembros delaOMC independientemente
dequeloscompromisos específicos consignados enlaslistas serefieran alosservicios básicos o
mejorados detelecomunicaciones. Haynecesidad dedisciplinas másespecíficas paragarantizar el
valor deloscompromisos deacceso alosmercados deservicios detelecomunicaciones básicas. Esas
disciplinasimpondríanlaobligatoriedaddelregistropúblicodelastasasdeinterconexióndelasempresas
dominantes deexplotación delared.Latransparencia dedichas tasasimpediría ladiscriminación y
favorecería lacompetencia.
Además, enlamedida enqueciertos objetivos depolítica, como eldelauniversalidad del
servicio, revisten laforma decontratos sociales, esnecesario quetodovínculo conlosacuerdos de
interconexión seestablezca abierta ycolectivamente. Todos losparticipantes enelmercado deben
disponer deunacceso transparente alaelaboración delaspolíticas enmateria deuniversalidad del
servicio queafecten alascondiciones económicas desuacceso almercado.
Lospaíses queoptan porregímenes procompetitivos deben contar conunprocedimiento
reglamentario transparente quepermita laentrada competitiva yunproceso reglamentario equitativo
derevisión, deforma quequienes seencuentren potencialmente encondiciones deentrar enelmercado
esténalcorriente delasnormas querigen elsector ypuedan participar enlaformulación delasnormas
ydelasprescripciones quesehandecumplir parasolicitar laautorización desuministro delservicio.
Elloresulta beneficioso porque deesemodo loscompetidores potenciales pueden entrar enelmercado
confiadosenquelasventajascompetitivasdelosproveedoresdeserviciosafectadosseveránatemperadas
pornormas neutras.S/NGBT/W/5
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Toda faltadetransparencia frenará sustancialmente elprogreso delacompetencia ydarácomo
resultado unsistema reglamentario queresultará opaco paraelpúblico, losusuarios, lasempresas de
explotación ylosproveedores deservicios.
IV. Independencia delasautoridades reguladoras
Lasdisciplinas estipuladas enlosartículos VI(Reglamentación nacional) yVIII(Monopolios
yproveedores exclusivos deservicios) delAGCS, queentérminos generales imponen alosmiembros
laobligación deestablecer unareglamentación razonable eimpedir determinados abusos porlos
monopoliosdesignados,seaplicaránaaquellossectoresrespectodeloscualessecontraigancompromisos
específicos. Además deesasdisciplinas enmateria dereglamentación, elcompromiso degarantizar
laindependencia efectiva delaautoridad reguladora reviste particular importancia enelcasodelas
telecomunicaciones básicas, puesto queeliminaría conflictos deinterés potenciales. Esosconflictos
soninevitables cuando elEstado eselpropietario responsable delosresultados financieros deuna
empresa dominante deexplotación delared. Estosignifica quepueden surgir conflictos entre las
autoridades reguladoras ylasempresas deexplotación afiliadas alsector público encasodeque:
- loscompromisosestipulenquelaautoridadreguladoraimpondrálainterconexiónforzosa
alareddeservicios públicos detransporte detelecomunicaciones yexigirá la
transparencia delosacuerdos deinterconexión, convistas agarantizar alasempresas
deexplotación ylosproveedores deservicios competidores unacceso económico y
efectivo adicha red;
- elcompromiso abarque lareventa delíneas arrendadas auncosto razonable como
modalidad deacceso alosmercados;
- loscompromisos estipulen quelafijación delosprecios delosservicios exclusivos
oreservados sebasará enloscostos oestará orientada enfunción deellos.
Esosyotros compromisos quedarán desprovistos decredibilidad silaautoridad reguladora
noesindependiente delaempresa dominante deexplotación delared.Laautoridad reguladora debe
estar enunasituación quelepermita darcabida equitativamente alosintereses deempresas de
interconexión cuyaentrada enelmercado apunta areducir oeliminar larentademonopolio uoligopolio
delaempresa dominante deexplotación delaredenprovecho delaeconomía nacional enconjunto.S/NGBT/W/5
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Anexo alacomunicación delosEstados Unidos
{Medidas reglamentarias procompetitivas yotras paraelacceso efectivo
alosmercados deservicios detelecomunicaciones básicas}??
Ejemplo
LaRegulación delasTarifas deAcceso
Afinales deldecenio de1970, aliniciarse enlosEstados Unidos lacompetencia entreempresas
deexplotación deservicios entrecentrales (esdecir, comunicaciones delargadistancia dentro delpaís),
laComisión Federal deComunicaciones (FCC) empezó aexaminar dequémodo podrían interconectarse
lasempresas competidoras queofrecieran servicios entrecentrales conlasredes deservicios detelefonía
locales. Cuando laFCCinició en1978su"Regulación delasTarifas deAcceso", laAT&T, empresa
dominante aescala nacional eneláreadelosservicios entre centrales, eratodavía propietaria deuna
reddetelefonía localquecubre el80porciento delosEstados Unidos.5LaFCC intentaba ofrecer
aloscompetidores deAT&T laposibilidad deconectarse, entérminos justos yeconómicamente viables,
conlaredlocal(y,deestemodo, competir conAT&T). Almismo tiempo, laFCCintentaba asegurarse
dequeAT&T (ylasempresas deexplotación decentrales locales quelasucedieron) recibiría una
compensación equitativa porpermitir elusodesusredes como punto deorigen odestino dellamadas
entrecentrales ypromover ellogro deotrosobjetivos importantes delapolítica nacional, principalmente
hacer llegar losservicios telefónicos atodos losrincones delpaís. LaRegulación delasTarifas de
Acceso muestra laimportancia quetienen paraeldesarrollo deunmercado competitivo loscuatro
componentesdecualquierrégimenreglamentarioprocompetitivo:interconexiónequitativayeconómica;
salvaguardias delacompetencia; transparencia; eindependencia realdelaautoridad reguladora.
I. Interconexión
Laregulación delasTarifas deAcceso estableció unrégimen deregistro detasas porla
interconexión conlaredlocal. Lasempresas deexplotación deservicios entrecentrales yotrosusuarios
(porejemplo, grandes consumidores deservicios detelecomunicaciones quealquilan privadamente
circuitos delargadistancia) pueden comprar servicios alasempresas deexplotación decentrales locales
deacuerdo contarifas deacceso deniveles nodiscriminatorios ybasados enloscostos. Además, las
normas delaFCC ylaLeydeComunicaciones delosEstados Unidos obligan alasempresas de
explotación afacilitar servicios (incluidos servicios deinterconexión) atodos losusuarios quepresenten
unasolicitud razonable. Desde 1984, fecha enqueentró envigor lanorma delaComisión, lastarifas
cobradas porelacceso conconmutación handisminuido un60porciento, loquehaprovocado un
aumento del170porciento enlademanda deservicios conacceso conmutado. EnlosEstados Unidos
existen actualmente másde400empresas deexplotación deservicios entre centrales.
Elefecto finaldelacaída delosprecios yelaumento delademanda hasidouncrecimiento
dinámico (casiun30porciento) delosingresos delasempresas queexplotan centrales locales por
facilitar elacceso alasmismas yuncrecimiento decasiel60porciento delosingresos delasempresas
queofrecen servicios entre centrales. Porconsiguiente, lapolítica delaFCC deexigir quela
interconexión seofrezca encondiciones económicas hapromovido unfuerte crecimiento delsector
5Sinembargo, cuando sehicieron efectivas lasprimeras tarifas deacceso seobligó alaAT&T, deacuerdo
conelactadeaceptación demedidas antimonopolio firmada en1982 porlaAT&T yelDepartamento deJusticia,
adesprenderse delassociedades decartera através delascuales controlaba alasempresas deexplotación de
centrales locales.S/NGBT/W/5
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delastelecomunicaciones básicas yelestablecimiento deprecios razonables paralosusuarios delas
telecomunicaciones básicas.
II. Salvaguardias delacompetencia
Como yasehamencionado, lasnormas delaFCCsobre tarifas deacceso obligan alasempresas
queexplotan centrales locales aaplicar tarifas nodiscriminatorias ybasadas enloscostos porpermitir
lainterconexiónconsuredlocal,loquefomentalacompetenciaentrelasempresasqueexplotanservicios
entre centrales. LaFCC haprotegido lacompetencia exigiendo quelastasas deinterconexión se
establezcan deacuerdo connormas deatribución decostos muyelaboradas yhechas públicas mediante
lapresentación delastarifas alaFCC. Éstarevisa acontinuación lastarifas presentadas ydetermina
sicumplen susnormas. Además, lasempresas queexplotan servicios entrecentrales pueden presentar
reclamaciones alaFCC siconsideran quelastasassondemasiado elevadas.
Estas salvaguardias delacompetencia sehantraducido enunarápida reducción delastarifas
deinterconexión conlasredes deservicios locales. Elexamen delastarifas deacceso porlaFCC
hadadoporresultado unarebaja de2.000 millones dedólares conrespecto alastarifas propuestas
porlasempresas explotadoras. Lacompetencia queseestáestableciendo dentro delsector delos
servicios locales permitirá enúltimo extremo alaFCCsuavizar lasactuales medidas desalvaguardia
delacompetencia.
Porejemplo, enelsector delosservicios entre centrales, laFCC distingue entre empresas
dominantes ynodominantes. Lasmedidas desalvaguardia delacompetencia másestrictas seaplican
alasempresas dominantes. Lasempresas quecarecen depoder sobre elmercado, asaber, capacidad
deinfluir sobre elprecio delosservicios osobre suoferta, sonconsideradas nodominantes. Lastarifas
aplicadas porlasempresas nodominantes sebenefician delapresunción dequesonconformes con
laley.LaFCChaactualizado lareglamentación aqueestán sometidos muchos servicios queAT&T
presta alasempresas, aunque AT&T sigasiendo considerada globalmente unaempresa dominante,
debido alcarácter altamente competitivo deaquel mercado. Lastarifas presentadas porAT&T para
losservicios alasempresas sonobjeto delamisma presunción delegitimidad quelastarifas delas
empresas nodominantes.
III. Transparencia
Enelproceso deelaboración delaRegulación delasTarifas deAcceso, laFCC solicitó
numerosas veces laopinión delpúblico. Encadaunodeesoscasos, seinvitó alaspartes interesadas
aquecomentaran lasnormas yaexistentes ylosproyectos denormas delaFCCyacontinuación se
lespermitió también responder alasobservaciones hechas porotraspartes. LaFCCrecibió comentarios
deempresas deservicios entre centrales, deempresas deexplotación decentrales locales, degrupos
deusuarios deservicios detelecomunicaciones, dedependencias delosgobiernos delosEstados, de
otrasdependencias delGobierno Federal ydeciudadanos comunes. Elresultado deesteprocedimiento
hasidoelsistema público detarifas antes descrito.
Enrespuesta alasobservaciones delpúblico, laFCC introdujo cambios significativos ensu
PlandeTarifas deAcceso. Porejemplo, laFCC decidió aplicar gradualmente elproyecto deTasa
Abonado aLínea, elemento importante delPlan deTarifas deAcceso, enlugar deimponer
inmediatamente laTasaalentrar envigor lasnormas queregulan lastarifas deacceso. LaFCCconcluyó
quelaaplicación gradual delaTasadeAbonado aLínea ayudaría apromover launiversalización del
servicio manteniéndose almismo tiempo sinalteraciones elobjetivo delaFCC deaumentar la
racionalidad económica delastarifas deinterconexión. Traslaentrada envigor delPlandeTarifas
deAcceso, loscomentarios delpúblico siguen siendo importantes. Gracias alasobservaciones del
público, laFCChaidentificado costos yproyecciones delademanda delasempresas deexplotaciónS/NGBT/W/5
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decentrales locales quenoeranrazonables, loquehapermitido nuevas reducciones delastarifas de
acceso.
UnavezquelaFCCcompletó suRegulación delasTarifas deAcceso, muchas partes siguieron
discutiendo algunas decisiones políticas aquehabía llegado laFCC. Sinembargo, todas laspartes
afectadas porlasnormas delaFCChanrecibido información suficiente sobre losproyectos delaFCC
yhantenido numerosas oportunidades demanifestar susopiniones alregulador antes dequefueran
adoptadas lasnormas definitivas. Latransparencia delproceso regulador facilitó queseaceptaran,
enelconvencimiento dequeelregulador había tratado equitativamente alosproveedores deservicios
yalosconsumidores aladoptar susdecisiones.
IV. Independencia realdelregulador
LaFCC2tiene laresponsabilidad depromover elinterés público ynosólolosintereses de
unsegmento delpúblico odeunsegmento delsector delastelecomunicaciones. Esfundamental que
elregulador seaindependiente delasempresas detelecomunicaciones paraequilibrar losintereses en
conflicto ypromover laconfianza pública enlaequidad delproceso regulador. Aladoptar lasnormas
reguladoras delastarifas deacceso, seexigió alaFCC queequilibrara losintereses delasdistintas
partes interesadas, coninclusión delasempresas deservicios entrecentrales, lasempresas deexplotación
decentrales locales ylosusuarios delastelecomunicaciones.
2LaFCC estácompuesta porcinco comisarios independientes nombrados conmandatos escalonados de
cinco años cada uno. Cuando seabrelaposibilidad alpúblico depresentar observaciones sobre cuestiones
sometidas alaatención deloscomisarios sepublica unanuncio yseestablecen plazos parapresentar estos
comentarios afindegarantizar quelascuestiones pertinentes serán examinadas deforma ordenada yatenta.