RESTRICTED
ORGANIZACI ÓNMUNDIAL S/WPGR/W/1
6dejuliode1995
DEL COMERCIO(95-1864)
Grupo deTrabajo sobre lasNormas delAGCS
MEDIDAS DESALVAGUARDIA URGENTES PREVISTAS ENELARTÍCULO X
Nota delaSecretaría
Antecedentes
1. Elartículo XdelAcuerdo General sobre elComercio deServicios establece quesecelebrarán
negociaciones sobre lacuestión delasmedidas desalvaguardia urgentes yquelosresultados deesas
negociaciones sepondrán enefecto enunplazo quenoexceda detresañoscontados apartir delafecha
deentrada envigor delAcuerdo sobre laOMC. Lahistoria delanegociación delartículo Xhace
pensar quelautilización delafrase"negociaciones ...sobre lacuestión delasmedidas desalvaguardia
urgentes" (párrafo 1delartículo X)significa que,antes deformular disposiciones concretas, los
Miembros talvezquieran considerar lacuestión general desiconvendría onoelaborar uninstrumento
desalvaguardia urgente enlaesfera delcomercio deservicios.
2. Lapresente notadelaSecretaría, preparada enatención alosolicitado porelConsejo del
Comercio deServicios ensuprimera reunión, el1ºdemarzo de1995, expone algunas delascuestiones
suscitadas porelconcepto desalvaguardias urgentes enelcontexto delcomercio deservicios. Enella
setienen encuenta lasdeliberaciones quehuboalrespecto enelGrupo deNegociaciones sobre Servicios,
asícomo unaNotaanterior sobre estetemaelaborada porlaSecretaría (MTN.GNS/W/70). Elpresente
documento recurre engranmedida alacomparación conlasdisposiciones desalvaguardia vigentes
enelcampo delasmercancías. Ellonoquiere decir, empero, queelplanteamiento adoptado enel
Acuerdo sobre Salvaguardias delaOMC seconsidere elmásapropiado paralosservicios, niquelas
comparaciones seannecesariamente pertinentes entodos loscasos.
3. Elexamen delassalvaguardias puede dividirse encuatro amplios temas. Elprimero serefiere
alosobjetivos delasmedidas desalvaguardia; enotras palabras: ¿quéprocura salvaguardar una
intervención deestaclase? Ensegundo lugar, yunavezaclarado elobjetivo, hacefaltaunadefinición
delascircunstancias quepuedan constituir unajustificación desde elpunto devistajurídico. Este
concepto esafínalcriterio deldaño yaladeterminación delacausalidad enelAcuerdo sobre
Salvaguardias. Latercera cuestión esladelaclasedemedidas quepodrían aplicarse unavezaclarados
losobjetivos delaacción yestablecida sujustificación. Enlosservicios, porejemplo, seríamenester
unadecisión sobre siloscompromisos específicos respecto demodos desuministro podrían retirarse
oúnicamentemodificarse,ysiunaúnicamedidadesalvaguardiapodríaautorizarelretiroomodificación
decompromisos específicos enmásdeunmodo desuministro. Porúltimo, después dehaber aclarado
losobjetivos delasalvaguardias, establecido lascircunstancias enqueéstas pueden aplicarse y
determinado lanaturaleza delasmedidas desalvaguardia autorizadas, seránecesario darrespuesta
aunaseriedecuestiones sobre lasmodalidades precisas delamedida desalvaguardia. Estas cuestiones
guardan relación conlasinvestigaciones, lautilización demedidas provisionales, laduración, la
degresividad, elgrado deaplicación discriminatoria, lacompensación ylasdisposiciones institucionales.S/WPGR/W/1
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4. Lapresente notanopretende tratar exhaustivamente ninguno delostemas indicados. Lamayor
partedelanálisis serefiere alosdosprimeros, esdecir, losobjetivos ylanaturaleza delascircunstancias
quepuedan darlugar amedidas desalvaguardia. Elmotivo principal paradejar deladoelestudio
delasmedidas ymodalidades específicas esantetodolavoluntad denoprejuzgar elexamen previo
decuestiones másfundamentales, asaber, lasrelativas alarazón deserylaviabilidad delasmedidas
desalvaguardia enelcomercio deservicios. Lanotaempieza conunbreve examen general delas
salvaguardias enelcontexto delosservicios yseplantea después porquéydequémanera podrían
seraplicables lassalvaguardias respecto decadaunodeloscuatro modos desuministro enloscuales
sehanasumido compromisos específicos.
Lassalvaguardias enelcontexto delcomercio deservicios
5. Eldocumento MTN.GNS/W/70 examina unconcepto muyamplio desalvaguardias. Enél
sehaceunadistinción entre lasmedidas desalvaguardia temporales ysupeditadas aunhecho ouna
circunstancia particulares ylasqueconstituyen excepciones permanentes anormas deaplicación general.
Sonejemplo demedidas delaprimera categoría lasadoptadas pormotivos debalanza depagos, las
destinadas acontrarrestar prácticas comerciales desleales como eldumping ylassubvenciones ylas
queprotegen alaproducción nacional delacompetencia extranjera causante dedaño. Lacategoría
desalvaguardias permanentes incluye lasexcepciones generales quetienen encuenta consideraciones
talescomo laprotección delamoral, lasalud ylaseguridad públicas, losrecursos naturales yla
seguridad nacional. ElAGCS contiene disposiciones relativas avarios deestos temas, como el
artículoXII(balanzadepagos),elartículoXIV(excepcionesgenerales)yelartículoXIVbis(excepciones
relativasalaseguridad).Además,elartículoIXdelAcuerdodeMarrakechprevéexencionestemporales,
encircunstancias excepcionales, deobligaciones contraídas enelmarco delaOMC, incluidas las
dimanantes delAGCS.
6. Sesupone enlapresente notaquelasdisposiciones desalvaguardia urgentes previstas enel
artículo Xestarán alalcance delosproveedores deservicios queseenfrenten conacontecimientos
desfavorables imprevistos resultantes delasobligaciones contraídas porlosMiembros envirtud del
AGCS. Sesupone también quelassalvaguardias urgentes serán denaturaleza temporal yque,encaso
dequesurjaunadificultad alargo plazo como consecuencia deloscompromisos asumidos enelmarco
delAGCS, seráposible renegociar éstosdeconformidad conelartículo XXI. Definida deestemodo,
todadisposición desalvaguardia quepueda adoptarse alamparo delartículo Xcoincidiría estrechamente,
porlomenos desde elpunto devistaconceptual, conloestablecido enelAcuerdo sobre Salvaguardias.
Lagrandiferencia entre lassalvaguardias existentes enlaesfera delasmercancías ylasquepodrían
surgir enlaesfera delosservicios esqueestasúltimas tendrían queaplicarse alavezalsuministro
transfronterizo deservicios yalsuministro deservicios basado enelestablecimiento, mientras que
lassalvaguardias enlaesfera delasmercancías sóloserefieren alcomercio transfronterizo. Al
considerar lascircunstancias quepodrían darlugar alanecesidad deadoptar medidas desalvaguardia
respecto delosservicios, esimportante señalar que,enespera dellogro deniveles superiores de
liberalización, elAGCS vigente ofrece considerables posibilidades paralimitar elalcance delas
obligaciones delosMiembros.
7. ElAGCS permite quelossignatarios circunscriban dediversas formas suscompromisos. En
primer lugar, contiene relativamente pocas obligaciones generales queseanaplicables cuando noexisten
compromisos específicos. Porotraparte, lamásimportante obligación decarácter general -lacláusula
delanación másfavorecida (NMF) delartículo II-noseaplica siunMiembro exime determinadas
medidas deltratoNMF enelmomento delaentrada envigor delAcuerdo. Ensegundo lugar, los
compromisos específicos únicamente sonaplicables alossectores consignados enlaslistas, ytodos
losMiembros hanomitido sectores ensuslistas positivas decompromisos. Aunenelcasodeque
sehayaconsignado unsector enlalista, esposible excluir decualquier compromiso determinados
modos desuministro, ylascondiciones precisas deloscompromisos asumidos pueden supeditarse aS/WPGR/W/1
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limitaciones alacceso alosmercados (artículo XVI) yalimitaciones altratonacional (artículo XVII).
Estas oportunidades decircunscribir exantelasobligaciones dimanantes delAGCS influyen claramente
enlanaturaleza yalcance decualquier medida desalvaguardia quelosMiembros deseen adoptar.
Fueincluso estacapacidad intrínseca delimitar elámbito delasobligaciones loquehizoposible que
losgobiernos admitieran quesusobligaciones enelmarco delAGCS entraran envigor antes detener
asualcance lassalvaguardias previstas enelartículo X.
8. Deestas consideraciones puede deducirse queelpresente análisis delassalvaguardias es
pertinente sobre todoparaloscompromisos futuros. Enotraspalabras, paraevaluar laconveniencia
deunnuevo mecanismo desalvaguardia delAGCS lomásapropiado seráhacerlo enelcontexto de
niveles superiores decompromiso. Deesemodo, laformulación deunnuevo mecanismo de
salvaguardias sejustificaría porsucontribución alafutura apertura delmercado. Laseguridad de
saber queexisten salvaguardias apropiadas contra acontecimientos imprevistos puede inducir alos
Miembros aasumir niveles máselevados decompromiso. Desde estepunto devista, parece esencial
quelasmedidas desalvaguardia seanlosuficientemente accesibles paraquelosMiembros tengan la
confianza depoder modificar suscompromisos encasodeexigirlo circunstancias apremiantes pero
notanflexibles como para queseponga enentredicho elvalor delospropios compromisos
fundamentales. Conviene subrayar queestaargumentación nopersigue laexclusión deloscompromisos
yacontraídos delalcance delosrecursos desalvaguardia quelosMiembros decidan establecer, sino
quevadirigida aconsiderar laformulación deunmecanismo desalvaguardia deurgencia enelcontexto
deloquepueda serelAGCS enelfuturo.
Posibles medidas desalvaguardia según losmodos desuministro
Suministro transfronterizo deservicios (Modo 1)
9. Detodos losmodos desuministro, elsuministro transfronterizo deservicios eselmásanálogo
alasituación dequetrataelAcuerdo sobre Salvaguardias. Elobjetivo deunamedida desalvaguardia
respecto delModo 1seríadaralivio aunarama deproducción nacional frente alacompetencia de
unservicio similar odirectamente competidor suministrado porunexportador deotropaís. Proteger
deestamanera aunarama deproducción nacional esprecisamente loquehaceelAcuerdo sobre
Salvaguardias respecto delasmercancías, siendo aplicables consideraciones similares encuanto ala
conveniencia onodelamedida.
10. Como yasehaseñalado, elpresente documento notratadelascuestiones relativas aldaño,
lacausalidad, lasmedidas posibles olasmodalidades parasuaplicación. Baste indicar, noobstante,
quecuando losMiembros traten dedefinir lasmedidas desalvaguardia posibles ylascircunstancias
desuaplicación podrán surgir aquí, como enotros aspectos deltemadelosservicios, complejidades
deuntipoquenoexiste enlaesfera delasmercancías.
Consumo enelextranjero (Modo 2)
11. Noexiste paralelismo conelAcuerdo sobre Salvaguardias enloreferente aestemodo de
suministro. Esposible queungobierno desee controlar elconsumo enelextranjero parainducir u
obligar asusconsumidores acomprar servicios idénticos osimilares ensupaís,locualconstituiría
unamedida dirigida alaprotección deunaramadeproducción nacional. Entre lasmedidas quepodrían
aplicarse,segúnlaactividaddequesetratase,cabemencionarloscontrolescuantitativosocargasfiscales
sobre elconsumo enelexterior, loscontroles materiales sobre losviajes yloscontroles decambios.
Laposibilidad deutilizar controles decambios severía, desde luego, complicada porlasdisposiciones
delartículo XIylasobligaciones contraídas porlosMiembros envirtud delConvenio Constitutivo
delFondo Monetario Internacional. Según lanaturaleza delaactividad, lasmedidas desalvaguardia
relativas alModo 2podrían sersumamente directas (porejemplo, larestricción delconsumo deserviciosS/WPGR/W/1
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financieros extranjeros quetengan sustitutos nacionales). Enotroscasos, lassalvaguardias delModo 2
serían unmedio indirecto, yportanto relativamente ineficaz, deproteger alarama deproducción
nacional (porejemplo, laprohibición delconsumo deservicios deturismo extranjeros conlaesperanza
dequeseconsuman ensulugarservicios turísticos nacionales). Engeneral, lasmedidas desalvaguardia
relativas alModo 2serían deunacompleja aplicación desde elpunto devistadelosmedios parahacerlas
cumplir, porcuanto lastransacciones seefectúan fuera delajurisdicción delMiembro interesado.
Presencia comercial (Modo 3)
12. Esconveniente considerar lapresencia comercial enrelación condosaspectos distintos delos
compromisos: elcompromiso depermitir aunproveedor deservicios laentrada enelmercado yel
compromiso,posterioralestablecimiento,relativoalaproducciónenelterritoriodelMiembroanfitrión,
paraconsumo interno oparaexportación. Laprimera parte delcompromiso relativo alapresencia
comercial -permitir queseproduzca lainversión extranjera oqueelproveedor deservicios entre en
elmercado- implica unatransacción transfronteriza (esdecir, elcruce delafrontera porunfactor de
producción paraestablecer unapresencia local). Sisehaasumido uncompromiso conrespecto ala
presencia comercial ysilapenetración extranjera delmercado sedaaunritmo quecreadificultades
alosproveedores deservicios establecidos enelpaísanfitrión, elGobierno puede desear aplicar una
salvaguardia parafrenar laentrada deproveedores deservicios extranjeros.
13. Loscompromisos relativos alcomercio posterior alestablecimiento también podrían atenuarse
mediante medidas desalvaguardia. Enestecaso, sinembargo, lamedida desalvaguardia tendría, por
definición, quehacer unadistinción entre proveedores deservicios deorigen nacional yproveedores
deservicios deotrosMiembros. Delocontrario notendría sentido adoptar unamedida desalvaguardia
respecto deuncomercio posterior alestablecimiento sujeto aloscompromisos contraídos envirtud
delAGCS. Lamedida tendría porobjetivo proteger alosproveedores deorigen nacional dela
competencia conlosproveedores extranjeros establecidos enelpaís,yseapartaría deltratonacional,
oaumentaría elgrado enqueyaseapartase dedicho tratoloconsignado enlascolumnas delimitaciones
delalistadecompromisos específicos delMiembro. Desde elpunto devistadelosproveedores
extranjeros afectados, podría suscitarse lacuestión básica delarentabilidad, porcuanto lonormal sería
quelamedida desalvaguardia adoptada contra ellosredujese laproducción ymermase larentabilidad.
Antetodo, laperspectiva deserobjeto detalesmedidas puede disuadir alosinversores deestablecer
unapresencia comercial. Unacuestión fundamental quedebeconsiderarse es,porlotanto, sitendría
sentido proteger alosproveedores nacionales frente alosproveedores extranjeros establecidos que
actuasen encondiciones similares oidénticas enelmismo mercado. Además, seríadifícil justificar
unamedida desalvaguardia deestaclase alegando niveles deempleo reducidos omotivos análogos,
habida cuenta dequelosbeneficiarios noserían todos losproveedores (esdecir, empleadores)
establecidos enelpaísenelsector encuestión sinoúnicamente losproveedores deorigen nacional.
Movimiento depersonas físicas (Modo 4)
14. Lasmedidas desalvaguardia respecto delModo 4iríanencaminadas aproteger alaspersonas
físicas deorigen nacional delacompetencia conlaspersonas físicas deotroMiembro. Laprotección
seríaaplicable alaspersonas físicas empleadas delosproveedores deservicios lomismo quealas
personas físicas queseanproveedores independientes deservicios. AligualqueenelModo 3,conviene
hacer unadistinción entrelaautorización paraestablecer unapresencia enelpaísanfitrión yelderecho
devender servicios después delainstalación enelpaís. Elderecho delosproveedores deservicios
aemplear apersonas físicas oeldelaspersonas físicas queseanproveedores independientes deservicios
aestablecer unapresencia enelpaíspodría circunscribirse através demedidas desalvaguardia siun
compromiso consignado enlalistacrease unacorriente imprevista deentrada depersonas físicas de
otros Miembros, ysejuzgase queesacorriente causa daño alosproveedores locales deserviciosS/WPGR/W/1
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competidores. Lasmedidas afectarían alderecho deentrada perseynoacualquier otroderecho durante
laestancia temporal.
15. Encambio, lasmedidas desalvaguardia queafecten apersonas físicas queyaresidan ytrabajen
enelpaísanfitrión traerían necesariamente consigo, como enelcasodelasinversiones considerado
enelModo 3,unadiscriminación entreproveedores deservicios nacionales yextranjeros. Seplantea
análogamente lacuestión delaconveniencia desometer aesosproveedores arestricciones deesta
naturaleza después dequehayan establecido unapresencia física enelterritorio deotroMiembro.
Cabe señalar, noobstante, queenestecasoelargumento basado enconsideraciones deempleo tendría
máspesoqueenelcasodelModo 3.
Resumen yconclusiones
16. Enlapresente notasehaindicado laconveniencia dedividir elexamen delassalvaguardias
entemas diferentes, método queaclararía losproblemas ypermitiría tratar unmayor número de
cuestiones fundamentales relacionadas conlamanera deencarar eltemaantesdeconsiderar losdetalles
específicos delosmecanismos desalvaguardia quepudieran elaborarse. Sehapropuesto unacuádruple
distinción:
i) Objetivos :Elobjetivo delasmedidas desalvaguardia, olametaqueconsiste enprestar
alivio antecircunstancias imprevistas resultantes decompromisos contraídos envirtud
delAGCS.
ii) Circunstancias quedanlugar alasmedidas desalvaguardia :Loscriterios quehan
deestablecerse paraadoptar medidas o,enotras palabras, ladefinición delas
circunstancias quepuedan darlugar amedidas desalvaguardia.
iii) Medidas autorizadas :Lanaturaleza yelalcance delasmedidas desalvaguardia
autorizadas.
iv) Modalidades :Losdetalles delasdisciplinas enmateria desalvaguardias, incluso en
materia deprocedimiento.
17. Podrían preverse muchos otros enfoques deposibles delassalvaguardias urgentes respecto
delosservicios. Sinembargo, apartir delasdistinciones formuladas supra ,lapresente notaseha
centrado antetodoendeterminados aspectos delasdosprimeras categorías enunciadas. Deloexpuesto
sederivan varias cuestiones decarácter general, queseresumen acontinuación.
- Lamayoría delasobligaciones establecidas enelAGCS sóloseconcretan enelcontexto de
compromisos específicos. Laexcepción mássignificativa eslaaplicabilidad general dela
cláusula NMF, peroincluso conrespecto aéstapueden establecerse exenciones. LosMiembros
también disfrutan deunamplio margen paralimitar elalcance desuscompromisos específicos.
Pueden omitir sectores, ymodos deprestación dentro desectores, ensuscompromisos
específicos; asimismo pueden ensuslistasimponer limitaciones alacceso almercado yformular
salvedades altrato nacional. LosMiembros pueden también renegociar envirtud del
artículo XXIloscompromisos consignados ensuslistas. Envistadeestasopciones, ¿quéotros
mecanismos desalvaguardia podrían requerirse enelAGCS?
- Silajustificación deunmecanismo desalvaguardia esquepermitirá alosMiembros asumir
niveles máselevados decompromiso enelmarco delAGCS, ¿esposible concebir unmecanismo
quenoseatanrígido quehaga imposible suutilización nitanflexible queinvalide los
compromisos queestádestinado aproteger?S/WPGR/W/1
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- LosMiembros pudieron admitir quesehicieran efectivos suscompromisos enelmarco del
AGCS sinhaber elaborado unmecanismo desalvaguardia. ¿Esválido derivar deesta
observación elargumento dequetodajustificación delassalvaguardias deberá fundarse en
unosniveles decompromiso máselevados enelfuturo?
- ¿Esposible evitar ladistinción entre modos desuministro alcontemplar unmecanismo de
salvaguardia enelmarco delAGCS? Siseconsidera esencial lareferencia amodos específicos,
¿existe elriesgo deintroducir distorsiones inconvenientes paralosproveedores deservicios
aloptarentremodos alternativos enlaaplicación deunamedida desalvaguardia? ¿Puede decirse
queesmásdifícil justificar oaplicar lassalvaguardias enunosmodos desuministro queen
otros?
- ¿Varía laargumentación enfavor delassalvaguardias según elsector alquepuedan aplicarse?
- EnlosModos 3y4,sedebe decidir quédefinición sehadedara"rama deproducción
nacional". Laopción seplantea entre unadefinición queabarque tanto alosproveedores
nacionales como alosproveedores deotros Miembros yunadefinición referida únicamente
alosproveedores nacionales. ¿Hay circunstancias enquepueda justificarse ladefinición más
estrecha?